一、绪论

香港，这个国际大都市，人口密度高，土地资源有限，因此住房问题一直是香港社会的热点问题。无论是港英政府，还是香港特别行政区政府，一直在采取各种措施来解决住房问题，例如推出公共房屋计划、鼓励房地产开发商兴建住宅、加强租约管制等。然而，随着人口和住房需求不断增加，香港住房的“顽疾”仍然存在，并且变得更加复杂。

住房问题的演变非一日之功，是多方面社会因素共同作用的结果。在过去的研究中，多数学者或着眼于地产业的兴衰，以宏观的视角展示了商品房价与市民生活的互动关系$^1$；或从城市规划的角度，对公共卫生、城市交通、填海造地、公共房屋和新市镇规划等进行多方面地梳理 。其研究皆是对人口、地产、公屋等问题的离散叙述，未能将多方面研究整合从而找出香港市民住房窘迫的原委。

因此，本文试图在人口激增与房地产热的大背景下，以公共住房政策的改革为线索，梳理香港居民住房环境的变化和发展。以公共住房政策的转折点为界，将香港住房历史分为三大阶段：“地狭人稠酿窘境（1860-1953）”阶段、“兴建公屋初见效（1953-1987）”阶段和“地产高价陷僵局（1987至今）”阶段。在人口、地产、公屋的三重交叠下，展现和分析香港普通市民在住房问题上的窘迫处境。

二、地狭人稠酿窘境（1860～1953）

香港居民的住房窘境是由什么造成的？若用一句话来回答，那便是“困境之相百出，病根皆在拥挤”。香港房屋问题从根源上是人口与土地的失调造成的。自开埠以来，转口贸易的发展和经济的繁荣致使大量劳工涌入香港。纵观整个香港发展史，这种以移民为主导的人口激增几乎从未间断，尖锐的难以调和的人地矛盾由来已久。仅到港九时期，香港人口就已超出土地容纳的极限，而相伴随的各类“城市病”也开始在香港蔓延开来。

稠密的住房给香港居民带来的不仅是日常的不适，还有火灾的魔咒。在19世纪80年代，维多利亚城作为香港的中心城区，人口密度已超1000人每平方公里，达到今日中国大型城市标准 。当时驻港军官在报告中曾这样反映：“倘若华人住户不慎失火，居民区旁的军方危险品仓库乃至整个街区整个维城都会被殃及。” 然而更加堪忧的是，二战后的香港因其独特的地理和政治优势，城市建设和人口规模进一步地无序发展。至20世纪50年代，底层居民对承担租金不菲极为挤迫的“唐屋”已是奢望；大批城市贫民和新移民只能居住在用简单材料胡乱搭建的“寮屋”之中。这种木屋的居住条件杂乱拥挤，没有成熟的配套水利电力设施，但又往往连片而建，居住人口高达30万人 。从1950年开始，寮屋区火灾已经陆续出现，酿成严重的社会问题。而1953年圣诞夜的石硖尾大火，则扯下了香港尖锐人地矛盾的最后一块遮羞布，彻底敲醒了港英政府和香港全社会，把亟待解决的住房问题推向了历史舞台中央。

三、兴建公屋初见效（1953～1987）

在石硖尾大火之后，港英政府也不得不开始重视香港底层居民的居住环境。但是，港英政公屋政策对改善香港居民的住房状况并没有迅速见效，其过程也可谓是一波三折。

作为香港的公屋政策之始的“徙置大厦”，最初其实只是为了合乎救灾的经济效益。在石硖尾的圣诞火舌持续舔舐6小时后，2,580间木夷为平地，约12,000多个家庭合共58,203人顿成灾民。 为了能尽快安置如此大规模的灾民，港英政府曾试图以水泥砖块修建一批楼高两层的“鲍宁平房”，作为灾民的应急临时住所。但是，此后一年内，木屋区又陆续发生5宗大火及若干小火，又夺去了逾42000人的家园。如此周而复始的火灾带来的救灾工作使港英政府束手无措，而频繁的紧急赈灾费支出更是让其难以招架。此时，因救灾而建造的徙置大厦便成了更合乎经济效益的选择：
“我们的任务是设计一种快速见效而又切实可行的方法，以至少并非昂贵得令人却步的代价，根据全社会的利益，去消除那些环境最恶劣的木屋区给我们造成的火灾危险以及对公共卫生和公共秩序的威胁。”
但是，由经济效益出发、多是为了消除公共威胁而修建的徙置大厦显然不能称得上改善了香港市民的生活环境。徙置房屋的建造标准极低：每个成年人可使用面积只有2.2平米，10岁以下儿童减半；墙壁不抹灰，地板是粗糙水泥地；屋内没有电，仅有公用的洗衣、卫浴 。同时，徙置计划只为受灾居民提供住房，远未能满足香港人口急剧增长带来快速膨胀的住房需求。因此，最初的徙置政策并能未阻止木屋区的搭建和扩散，对于缓解香港的人居环境更只是杯水车薪。

在社会舆论的裹挟下，港英政府于1964年正式出台了《寮屋管制、徙置及政府廉租屋宇政策检讨》白皮书 。新政相较于以往主要有三点改变：一是严格控制木屋区的规模并严防新木屋的搭建扩张，二是加快建设徙置大厦和廉租屋，三是放宽入住资格。虽然在这样的政策推动下香港解决了“木屋危机”，但是徙置区的治安问题又开始困扰整个香港社会。

1967年爆发的动乱让港府意识到当时徙置区存在的种种问题 ，而恶劣的居住环境也正是构成社会不安的源泉。1972年10月，时任港督麦理浩宣布了空前庞大的“十年建屋计划”，要在十年间为香港180万居民提供设备齐全、有合理居住环境的住所。虽然该计划最终没能完全实现，但十年间公屋建设一直高效迅速，香港房屋委员会共兴建了22万多个住宅单位，为100多万香港市民提供住所。十年建屋计划通过各种方式大量地兴建公屋，切实解决了许多社会问题，普遍获得社会各方的肯定。

至此，反观上述时期公屋政策发展的整个历程，其本质上还是人口与住房数量的不平衡造成的。在这一时期，问题的症结在于经济发展带来的人口涌入。“十年建屋计划”正是掐中了“多”的要害，以住房数量的增长对冲外来人口的涌入，从而获得成效。但是，随着香港经济的发展，香港市民对于居住环境提出了更高的诉求。曾经修建的公屋多是保障性质的住房，同时随着新楼变旧楼的衰败，已经不能满足新的住房诉求。因此，这一阶段的公屋政策在一定程度上缓解了香港市民无房可住的问题，但是香港市民依旧深陷住房的窘境。

四、地产高价陷僵局（1987至今）

香港的人口在经济发展的驱动下从未停歇，而住房问题也从未得到真正的解决：高涨的房价与地价几乎阻断了中下阶层市民购买商品房的可能，而日渐稀缺的公屋更是一房难求。香港在建造新市镇的过程中，带动了地产业的蓬勃发展，却放缓了公屋建设，虽获得短时的成效但使得香港在后续发展中“棋慢一招”，这或将酿成新的危机。

八十年代，香港居民收入已得到大幅增长，多数居民已经解决了最基本的住房问题。但是由于公屋的“廉价”，富裕的租户开始挤占公屋资源。为此，1987年4月，港府发表《“长远房屋策略”说明书》 ，标志着住房政策从兴建公屋转向鼓励居民自置居所。在这项政策的推动下，住房自有率快速提高至五成，带来公屋轮候时间大幅缩短。这从数据上改善了当时公屋稀缺的窘迫，但是直线上窜的房价壁垒和以房为界的人群分化也为香港埋下了隐患。

九七回归后，为校正回归前土地供应与市场需求脱节、平抑房价泡沫与改善居民住房条件，特区政府提出“八万五计划”。但由此造成的地产萧条，却造成了社会中占据半数的有房者的不满。由此带来的香港经济持续低迷，促使特区政府转变住房策略，放弃“八万五计划”，以维稳楼市。

如今香港房价壁垒依然居高不下，而房屋建设速度远不及目标。2002-2017年年均仅建成 3.1 万个。 公屋轮候时长也大幅反弹，一般申请者的平均轮候时间从 2007 年 1.8 年的低位，持续反弹到目前 5.3 年。 同时，私人房屋房价又过度上涨，增幅远高于家庭收入。以九龙为例，2002-2017 年九龙的私人房屋价格由3.32万港元/平米增至17.57港元/平米，增长5.29倍；同期，香港家庭年收入中位数从19.2万10港元提高到32.76万港元，仅增长0.71倍。

香港市民的住房窘境又现：香港绝对房价与房价收入比位居国际大都市前列；而人均住房面积只有16平米 ，远落后于其他发达经济体。在高房价裹挟下的今天，以房为界的人群分化极大的约束了新政策灵活施展的空间，如何找到房屋供给的平衡点，如何改善香港人居住房环境，起码在短时间内已经陷入一个不可解的僵局。

五、总结

纵观香港住房发展的历史，经济发展带来的人口激增和房地产热导致香港住房严重不足，尖锐的人地矛盾自香港开埠以来从未停歇。即使是广受好评的公屋政策的收效也只是暂时缓解住房这一社会问题，并未能从根本上解决问题。

人口的激增使得公屋政策的出发点较为功利，问题导向太过突出。它起于在救灾问题上对经济效益的考量，后续的发展中难免陷于“有问题才解决问题”的惯性思维，极度缺乏长远的前瞻性考量。十年建屋计划初见成效后，“推地产，停公屋”的做法令人唏嘘。如今竖起高价壁垒的地产业，已经阻碍了公屋政策的实施。廉价的公屋分配会引起有房者的不满，人地矛盾逐渐升级为牵涉地产业与政府福利、有房与无房阶层等多方利益的更复杂的社会矛盾，最终囿于僵局。

人口、地产、公屋的三重因素中，房地产业的高价已然成为了解决香港市民住房窘境之路上的厚障壁。在房地产业的阴影下，香港市民的住房问题起起落落，但始终得不到完全的改善的窘态也便在情理之中。

注释

  1. 冯邦彦：《香港地产业百年》，上海，东方出版中心，第204页。
  2. 邹涵：《香港近代城市规划与建设的历史研究（1841-1997）》，武汉，武汉理工大学。
  3. 作者注。直至2022年，中国城市人口密度仅有21城超1000人每平方公里。数据来源：《中国城市人口密度榜》。
  4. 《代理军务秘书致代理港府秘书函》(Acting Assistant Military Secretary to acting colonial secretary)，BPP Vol.26. 第11页。
  5. 冯邦彦：《香港地产业百年》，上海，东方出版中心，第204页。
  6. 《災民登記辦理完竣》，工商日报，1953年12月31日，第五页。
  7. 冯邦彦：《香港地产业百年》，上海，东方出版中心，第206页。
  8. 同上，第208页。
  9. 《寮屋管制、徙置及政府廉租屋宇政策检讨》，香港，香港房屋署，1964年。
  10. 《九龍中央的士糾紛解決「好得很」——這是左派分子無端鬧事的又一大失敗》，工商日报，1967年4月27日。
  11. 《“长远房屋策略”说明书》，香港，香港房屋署，1987年4月。
  12. 夏磊：《高房价之困—香港住房制度反思》，恒大研究院，第12页。
  13. 同上，第13页。
  14. 同上，第18页。
  15. 《最低住屋面積的規管措施》，香港，香港立法会，2022年。

参考文献

  1. 冯邦彦：《香港地产业百年》，上海，东方出版中心。
  2. 邹涵：《香港近代城市规划与建设的历史研究（1841-1997）》，武汉，武汉理工大学。
  3. 《代理军务秘书致代理港府秘书函》(Acting Assistant Military Secretary to acting colonial secretary)，BPP Vol.26。
  4. 《中国城市人口密度榜》，北京，中国新闻网。访问日期2023年5月12日。https://www.chinanews.com.cn/cj/2022/09-20/9856184.shtml
  5. 《災民登記辦理完竣》，工商日报，1953年12月31日。
  6. 《寮屋管制、徙置及政府廉租屋宇政策检讨》，香港，香港房屋署，1964年
  7. 《九龍中央的士糾紛解決「好得很」——這是左派分子無端鬧事的又一大失敗》，工商日报，1967年4月27日。
  8. 《“长远房屋策略”说明书》，香港，香港房屋署，1987年4月
  9. 夏磊：《高房价之困—香港住房制度反思》，恒大研究院。
  10. 《最低住屋面積的規管措施》，香港，香港立法会，2022年。